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夯实旅游公共服务体系建设是享受美好生活的基础环节

2019-08-11 09:54

社科院旅游研究中心


2019年8月5日,中国社会科学院财经战略研究院、中国社会科学院旅游研究中心及社会科学文献出版社共同在京发布了《休闲绿皮书:2018~2019年中国休闲发展报告》。这是中国社会科学院财经战略研究院2019年系列重大发布成果中的又一个亮点。此次会议以“多样休闲与美好生活”为主题,邀请来自中国社会科学院、北京第二外国语学院、北京中医药大学、北京体育大学等机构的学者围绕该书主要议题进行了发布和研讨。三十余家媒体参会并报道。

《休闲绿皮书》顾问、中国社会科学院旅游研究中心学术顾问、中国社会科学院财经战略研究院副院长夏杰长研究员在发布会上发表主题演讲。以下为演讲内容:

尊敬的闫坤书记、谢寿光社长、各位专家、媒体朋友们:
大家上午好。很高兴来参加今天的成果发布会暨研讨会。对宋瑞为主编的研究团队推出又一部高质量的绿皮书表示祝贺!感谢你们为社科院财经院旅游管理学科的发展和扩大影响做出了新的贡献!
今天,我想以旅游公共服务体系建设为主题,谈一下它与享受美好生活的关系。我要讲三个问题:
第一,高质量发展休闲旅游业是美好生活重要的产业支撑。
在十八届中央政治局常委与中外记者见面会上,习近平总书记说:“人民对美好生活的向往,就是我们的奋斗目标”。对美好生活,也许有多样的理解,但无外乎是物质生活和精神生活的高度满足。随着居民收入水平的提高和文化程度的提升,对精神层面的追求会越来越多。丰富多彩的精神生活,是人民美好生活的主要支撑。精神生活,在文化旅游休闲中得以体现和升华。因此,高质量发展休闲旅游业,是实现美好生活不可或缺的产业支撑。当前,我们正在推进供给侧结构性改革,“补短板”是最亟待解决的问题。休闲旅游业领域有许多短板需要补强,但最紧迫最重要的就是加快旅游公共服务体系建设。
旅游公共服务体系,是近几年旅游学界提出的新概念和新范畴。欧美学者很少使用“旅游公共服务”或者“旅游公共服务体系”这些概念,因为欧美发达国家经济社会发展水平较高,旅游公共服务早就融入城市公共服务之中,因此,它们在这类问题的研究比较多地集中在“旅游交通服务”、“旅游安全服务”、“旅游信息服务”等具体问题。我国旅游公共服务体系建设起步不久,既要研究属于旅游公共服务的某些具体问题,更要有对旅游公共服务体系的整体把握和顶层设计,特别是要从政策促进层面研究其建设和战略实施等问题。
关于什么是旅游公共服务,学术界众说纷纭。我认为,凡是旨在满足游客的旅游公共服务需求,向国内外游客提供的具有基础性、公益性、平台性等特征的公共产品与公共服务,都属于旅游公共服务。当然,这是一个动态的概念,技术条件和经济发达程度进步了,其内涵和外延也一定会随之变化。纵观发达国家(地区)旅游业发展史,其旅游公共服务体系包括的内容也不完全相同,建设或提供方式也有较大的差异,但总有共性的东西。比如,从其范围来讲,旅游交通设施体系、旅游信息服务体系、旅游行业监管与旅游者权益保护体系、旅游者安全与救助体系、旅游公共信息服务体系等,都是旅游公共服务不可或缺的内容。旅游公共服务的提供方式,则主要包括政府提供、市场或社会提供、私人参与,或者是多种方式的混合提供。

我们要夯实旅游公共服务体系建设,关键是要找准问题症结,要找准解决这些问题的政策着力点。


第二,旅游公共服务体系建设存在的问题。
一是旅游公共服务多头管理,供给主体单一。长期以来,旅游公共服务建设普遍存在区域分割、部门分割、条块分割、信息分割等问题,多头管理的现象比较严重。总体看,当前的旅游管理体制已经不适应旅游综合产业性质的要求。多头管理的现实造成旅游经济的运行机制不畅,突出表现在对旅游公共服务的供给中。旅游公共服务体系,至少涉及文旅、交通、公安、国土、卫生、检疫、气象等诸多部门,只有这些部门的高效协调才能提供最优的旅游公共服务。但由于部门分割的行政管理体制,缺乏对旅游公共服务的统筹安排,行动起来难以默契一致。
二是旅游公共服务供给跟不上旅游者需求升级的需要。游客对旅游公共服务的需求总是动态变化的。旅游业发展不同阶段,旅游者对旅游公共服务的需求层次和内容是不一样的。在旅游业发展初期,游客最迫切的需求是解决“行”的问题,最需要的是旅游交通基础设施服务;而当旅游产业发展到较高水平,特别是进入到大众旅游时代和智慧旅游时代,游客对旅游公共服务的便利性、及时性、移动性等要求不断增强,旅游者最迫切的需求是旅游公共信息服务和旅游安全与救助服务等问题。在许多地方,这方面的供给缺口比较大、供给质量也不高,适应不了人民群众旅游消费升级的新需求。
三是旅游公共服务体系建设资金严重不足。旅游公共服务是投资密集型行业,但绝大多数人认为旅游业是一个高度市场化的产业经济领域,不属于国计民生基本需求范畴,因而无需纳入公共服务投入范畴。实际上,旅游业特别是旅游公共服务体系,是一个外部性很强的产业,部分领域或环节属于典型的公共品和公共服务,财政资金理应是其建设的主要来源。但旅游公共服务过度依赖财政投入,社会力量作为服务提供者的巨大潜力没有得到有效利用,也是其投入不足的重要原因。此外,单纯由政府提供,缺乏竞争,旅游公共服务很可能出现质量不高、模式单一,缺少多层次、多元化选择,难以满足差异化需求等现实问题。这些问题,是我们以后改革旅游公共服务体系投入方式时,必须注意改善的方面,应予以高度重视。
四是旅游行政管理部门公共服务意识有待提高。就旅游行政管理部门而言,公共服务意识在以下三个方面亟待加强:一是旅游行政管理部门的工作人员主观上想转向公共服务,但在具体工作中,对行政手段的运用轻车熟路,自然就偏爱行政管理的方法。二是旅游行政管理部门既“掌舵”又“划桨”,通过各种手段或渠道,直接参与到旅游经营的微观管理活动中来,行使旅游企业的职责,既扮演旅游公共服务提供者的角色,又扮演旅游产品生产者角色,集裁判员和运动员于一身,造成行政职能错误、缺位和越位等现象。三是旅游行政管理部门对旅游公共服务的理论认知不足,对发达国家(地区)旅游公共服务的职责和范围界定不清,片面地认为搞好旅游公共服务就是建宾馆饭店、搞旅行社、开发景区景点这些常规动作。其实,这些领域或这些行为,应该由旅游企业生产提供,而不是旅游行政管理部门直接生产经营。

五是旅游公共服务体系建设不均衡现象比较突出。我国地区间经济社会发展差距较大,各地旅游资源禀赋和旅游业发展水平差异较大。这种差异的存在,再加上全域旅游工作的铺开时间也不是很长,客观上导致了我国东部与中西部之间、城市与乡村之间、景区与非景区之间以及景区之间的旅游公共服务差距明显。部分旅游公共服务设施还存在着规模门槛、技术门槛和信息化门槛,旅游公共服务的这种发展不均衡与游客的普遍需求有着不小的矛盾,那些旅游公共服务体系建设比较差的地区或者薄弱环节,游客的获得感、愉悦感就比较差,旅游的“幸福功能”就大打折扣。所以,平衡推进旅游公共服务体系建设,解决薄弱区域和环节,至关重要。


第三,促进旅游公共服务体系建设的政策着力点。
一是完善现代旅游治理机制,健全旅游综合协调体系。旅游公共服务要进一步发展,需要各部门的通力合作,形成健全完善的运行机制和综合协调机制,推动建立完善的现代旅游治理机制。具体可从以下着手:深化旅游行政管理体制改革,各地成立旅游工作领导小组或联席会议制度,定期召开解决制约旅游公共服务供给效率的研讨会;以“大旅游”的理念来推动旅游公共服务体系的建设,协调发改、卫生、财政、广电、工信、环保和市场监管等相关部门之间的关系,为旅游公共服务体系的高效运行提供保障;探索建立各部门利益分配机制,激发相关部门积极主动参与到旅游公共服务体系的建设中来;由旅游管理的理念过度到旅游治理的理念,探讨多元化主体发展旅游的体制机制。
二是加大财政支持力度,改善财政投入方式。我国财政支持旅游发展存在着少、散、单、粗的问题。因此,需要采取有力措施,加大财政资金的投入力度,优化财政资金的投入方式。比如,推动中央预算内投资等向旅游公共服务倾斜,推动建立适度超前的旅游公共服务财政投入机制,设立旅游公共服务发展专项基金。又如,完善财政支持旅游公共服务体系建设的方式,提高财政资金的使用效果。加快建立规范的财政转移支付体系,对老少边穷等地区旅游公共服务体系建设要采取特殊的支持政策。再者,综合运用多样化财政手段支持旅游公共服务体系的建设,比如,运用税收减免、亏损抵补、财政贴息等方式支持在旅游公共服务体系建设中做出贡献的相关企业。
三是导入社会资本,拓宽旅游公共服务建设资金渠道。旅游公共服务体系建设,投资规模大,投资周期长,资金缺口大,PPP模式支持旅游公共服务体系建设已被普遍接受,也已取得了初步成效。通过PPP模式,可以推动项目实施机构对政府承担的旅游资源与遗产保护、生态环境整治、公共服务设施等进行统筹规划和改造提升,从而不断优化旅游公益服务和公共品的供给,更好地满足人民群众对美好生活的向往,大力推动旅游业提质增效和转型升级。
四是促进中国旅游公共服务体系建设的科技政策。互联网、大数据、云计算和人工智能的发展广泛运用,新一轮技术革命正在酝酿,正在迅速改变旅游公共服务的供给质量和提供方式。我们要主动融入“互联网+”时代,积极应用“互联网+”思维,支持和推动互联网与旅游公共服务体系建设相融合;持续推进“金旅工程”,对旅游信息化建设政策和资金方面提供更大力度的支持,尤其应加大对中西部偏远省份的支持力度。此外,要加快建设智能旅游公共服务平台,充分利用云计算、大数据和虚拟现实等现代科技来提升旅游公共服务供给质量。
五是优化旅游公共服务体系建设的用地政策。土地是旅游公共服务体系建设的基础要素。没有土地,一切无从谈起。各级政府对此高度重视。2015年,国土资源部联合住房和城乡建设部、国家旅游局印发了《关于支持旅游业发展用地政策的意见》(国土资规〔2015〕10号)。这一文件的出台,非常及时、非常重要,在解决旅游业发展用地问题上起到了极为重要的作用,纾解了旅游业发展的最大瓶颈。随着旅游业在促进国民经济发展和满足民生幸福方面的作用不断提升,各级政府在土地利用总体规划和城乡规划制定中,必须统筹考虑旅游公共服务发展需求,合理安排旅游公共服务用地布局。那些未利用地、废弃地等,要积极盘活,通过合法合规的途径可以变成旅游公共服务项目建设用地。当前,旅游者出行最大的难题就是如厕不方便。这几年,在推进“厕所革命”方面取得了很大成绩。但是,厕所问题,依然是旅游公共服务体系建设的短板。因此,在旅游开发中,特别是在乡村旅游建设中,要优先保障旅游厕所等旅游公共服务设施用地。新建、改建旅游厕所及相关粪便无害化处理设施需使用新增建设用地的,要给予新增建设用地计划指标支持,对其用地审批手续要简单便利。
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